作者：郝肖赞

2025年中央一号文件《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》聚焦农村土地管理核心问题，明确划定了“两个不允许”政策底线：不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。这一规定引发广泛关注。 本文将从法律视角出发，并结合相关法律法规，尤其是已于2025年5月1日起施行的《农村集体经济组织法》，解读政策背后的核心要义。

一、政策背后的法律依据

1.  宪法基石：集体所有制不可动摇

《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 这一规定明确了宅基地的集体所有权属性，宅基地的使用权必须严格限定在集体经济组织成员范围内。非成员（如城镇居民、退休干部）因缺乏集体身份，其占用宅基地的行为直接违背了宪法对土地所有权的界定。

2.  《中华人民共和国土地管理法》：使用权与身份的强绑定

《中华人民共和国土地管理法》第九条、第六十二条明确，宅基地使用权以农村集体经济组织成员身份为前提。非成员通过购买、租赁或“挂靠”方式取得宅基地的行为，属于“无权占有”，法律不予保护。例如，最高人民法院（2017）行申2255号裁定中，曾某因招录为某国有企业职工而丧失集体经济组织成员身份，其主张享受分配集体经济组织征收补偿款的诉请被驳回，体现了司法对身份资格的严格审查。

3.  《农村集体经济组织法》：成员资格的精准界定

于2025年5月1日施行的《农村集体经济组织法》第十一条规定，成员身份需满足“户籍在或曾在农村集体”且“以集体土地为基本生活保障”的双重条件。第十七条进一步明确，公职人员（含退休干部）因享受国家财政保障，自动丧失成员身份。这一规定通过法律明确“成员资格”边界，防止权力寻租和身份模糊化导致的土地资源侵占。

二、新政新法新风向：法律框架下的农村权益变革

在《中华人民共和国农村集体经济组织法》实施的大背景下，农村宅基地继承与户籍回迁问题成为了社会关注的焦点，面对新政策和新法规有哪些新风向值得注意呢？

1.  合法继承房屋的“有限使用权”

《民法典》第一千一百二十二条规定，农村房屋作为私有财产可被继承，根据“房地一体”原则，继承人可继续使用宅基地。但同时根据《自然资源部办公厅关于印发<宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答的函》（自然资办函〔2020〕1344号）的有关规定，非本农民集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按规定确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”，但不得翻建、扩建。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条房屋灭失（倒塌、拆除）后，若继承人不具备成员资格，村集体有权收回宅基地。这一系列规定背后的深意是，在保护私有财产权的同时，防止宅基地通过继承变相私有化，维护集体所有制的稳定性。

2. 户口回迁：明确条件与限制，平衡城乡资源

根据2025年5月1日起生效的《中华人民共和国农村集体经济组织法》第18条的规定，原农村集体经济组织成员因上学、服役、务工、婚姻等原因，户口迁入城镇转为非农业户口的，除公务员（不包括聘任制公务员）外，家里仍有房屋或土地的（承包地，自留地等），经所在的村集体经济组织同意，可将户口迁入农村，重新获得农村集体经济组织成员的权利。此外，新规也明确因升学迁出户籍的大学生，仍可保留集体经济组织成员身份，享有宅基地申请、土地承包、集体分红等权益。地方政策更细化落地，例如湖南规定，2016年后迁出户籍者仅凭户口簿即可申请回迁，无家庭户接收的可落户集体公共户。这一设计巧妙化解了“返乡难”痛点：大学生不必因户口问题丧失土地权益，回乡后可通过宅基地建房、参与集体经营，甚至带动技术下乡和资本回流。

值得注意的是，政策在“松绑”的同时也划定了边界：公务员（含退休）因身份特殊性，原则上不再保留集体经济组织成员资格，无法享受宅基地分配。这一规定避免了“资源挤占”，确保农村土地优先服务于本地发展需求。

3. 外嫁女权益：终结“两头空”，强化身份唯一性

在宅基地制度改革与集体经济组织成员资格认定中，外嫁女群体权益的司法平衡成为重要议题。根据《农村集体经济组织法》第十八条第二款明确规定："农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。"这一条款彻底扭转了以往"外嫁即失权"的司法困境，确立了"身份唯一性"原则。以海南省高院（2024）琼民再37号案件为例，张某梅虽出嫁多年且未获《股权证》，但法院结合其户籍未迁出、仍享有土地承包权、参与村集体选举等事实，认定其成员资格存续，最终支持其获得征地补偿款。该判例明确司法审查应聚焦"基本生活保障"实质要件，而非机械适用户籍或股权证明等形式要件。

值得注意的是，新法实施后外嫁女需通过"双否定证明"维护权益：既需证明未在婆家集体经济组织落户（户籍未迁入），又需证明未获得婆家土地承包等核心权益。如浙江某案例中，外嫁女凭婆家村委会出具的《成员资格认定证明书》，成功主张娘家宅基地继承权。这种制度设计既防止"两头占"的资源错配，又避免"两头空"的权益剥夺，体现了"权利与义务相统一"的立法智慧。

对于宅基地使用权与成员资格的关系，最高法在（2020）行再375号裁定中确立"历史使用+善意占有"的审查原则。即便外嫁女长期未在原籍生活，只要其名下宅基地房屋未灭失，仍可依据《民法典》第三百六十二条主张"房地一体"继承权。但需注意，非成员继承人仅享有房屋修缮权，不得扩建或新建，且房屋倒塌后村集体可依法收回宅基地。这种"有限保护"模式前文也有所提及，目的在于维护私有财产权与集体所有制之间实现了微妙平衡。

目前该政策落地仍需破解两大难题：一是成员义务履行监督机制缺失，部分集体经济组织以"未参与修路集资"为由剥夺外嫁女权益；二是跨区域资格互认系统尚未建立，易出现户籍地与居住地认定冲突。在这一点上，湖南省建立"动态成员数据库"的经验值得各地学习，将义务履行情况纳入数字化管理，同时建立省际成员资格查询通道，确保外嫁女权益保障跨区域无缝衔接。

三、政策深意：破解土地问题的三重困局

1.  防止土地资本化：遏制“逆城镇化”投机

部分城镇居民、退休干部以“田园养老”“民宿经济”为名，在农村圈地建房，实质是将宅基地转化为资本炒作标的。政策通过“身份准入”机制，切断非成员的土地利益链，避免农村成为资本逐利的“飞地”。

2.  保障农民发展权：资源向主体倾斜

中国农村土地承载着6亿农民的生计与发展需求。若放任外部群体挤占宅基地，将加剧农民“无地可批”的困境。文件强调“探索农房盘活”，但限定主体为“农户”，确保土地增值收益优先惠及农民。

3.  维护粮食安全：严守耕地红线

“八不准”政策明确禁止占用永久基本农田建房。据自然资源部统计，2024年全国耕地面积19.18亿亩，逼近18亿亩红线。政策通过严控宅基地扩张，倒逼土地利用集约化，为粮食安全预留空间。